RIIGIKOHUS
HALDUSKOLLEEGIUM
KOHTUOTSUS
Eesti Vabariigi nimel
Kohtuasja number 3-3-1-39-07
Otsuse kuupäev 17. oktoober 2007
Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Harri Salmann
Kohtuasi Härjapea Taarausuliste ja Maausuliste Koja kaebus Kunda Linnavolikogu 5. juuli 2006. a otsuse nr 21 tühistamiseks
Vaidlustatud kohtulahend Tartu Ringkonnakohtu 20. veebruari 2007. a otsus haldusasjas nr 3-06-1580
Menetluse alus Riigikohtus Härjapea Taarausuliste ja Maausuliste Koja kassatsioonkaebus
Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1. Rahuldada Härjapea Taarausuliste ja Maausuliste Koja kassatsioonkaebus.
2. Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 20. veebruari 2007. a otsus haldusasjas nr 3-06-1580 ja jätta jõusse Tartu Halduskohtu 18. oktoobri 2006. a otsus haldusasjas nr 3-06-1580. Täiendada halduskohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
3. Mõista Kunda Linnavolikogult Härjapea Taarausuliste ja Maausuliste Koja kasuks välja viimase poolt apellatsioonimenetluses kantud menetluskulu 7670 krooni.
4. Tagastada kautsjon.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1. Kunda Linnavalitsuse 23. septembri 2003. a korraldusega nr 163 algatati Hiiemäe tuulepargi piirkonna detailplaneering. Lääne-Viru maavanema 10. veebruari 2004. a korraldusega nr 160-m ja 28. veebruari 2005. a korraldusega nr 163-m anti Kunda linna munitsipaalomandisse 16. juunil 1940 Kunda alevi omandis olnud Kunda linnas asuv Hiiemäe maaüksus, suurusega 49,23 ha sihtotstarbeta maa. Kunda Linnavalitsuse 13. juuni 2005. a korraldusega nr 162 kinnitati Hiiemäe tuulepargi piirkonna detailplaneeringu lähteülesanne. Hiiemäe maaüksusele on kavandatud kolme Nordex N90 tüüpi tuulegeneraatori, võimsusega 2,3 MW ja koguvõimsusega 6,9 MW, paigaldamine. Planeeritaval alal asub Kultuurimälestiste riiklikus registris registreeritud arheoloogiamälestis ohverdamiskoht "Kunda Hiiemägi", mis on tunnistatud kultuurimälestiseks kultuuriministri 1. septembri 1997. a määrusega nr 59.
4. juulil 2005 sõlmiti töövõtuleping Hiiemäe tuulepargi piirkonna detailplaneeringu koostamiseks ja finantseerimise üleandmiseks töövõtja OÜ Hendrikson & Ko ja tellija Kunda Linnavalitsuse vahel (taotleja OÜ Oceanside). Lääne-Viru maavanem kiitis 5. juuli 2006. a kirjaga heaks Kunda linna üldplaneeringut muutva Hiiemäe tuulepargi piirkonna detailplaneeringu. Kunda Linnavolikogu 5. juuli 2006. a otsusega nr 21 kehtestati Hiiemäe tuulepargi piirkonna detailplaneering. Planeeringuga seati maakasutus- ja ehitustingimused Hiiemäe maaüksusel. Kavandatav tuulepark koosneb kolmest Nordex N90 tüüpi tuulikust, juurdepääsuteedest, ehitusplatsidest ja elektriliinidest.
2. Härjapea Taarausuliste ja Maausuliste Koda esitas Tartu Halduskohtule kaebuse Kunda Linnavolikogu 5. juuli 2006. a otsuse nr 21 tühistamiseks. Kaebuses leiti, et vaidlustatud haldusakt on õigusvastane, kuna linnavolikogu ei ole kaebaja esitatud seisukohti arvesse võtnud ja samuti ei ole haldusaktis põhjendatud, miks kaebaja seisukohti ei ole arvesse võetud. Muinsuskaitseameti 2. detsembril 2005 antud kooskõlastus oli tingimuslik. Kaebaja ettepanekud vajavad teaduslikke uuringuid. 2005. aastal toimunud arheoloogiline seire kattis ainult osa mäest. Otsus nr 21 on põhjendamata, samuti on selle otsuse vastuvõtmisel rikutud HMS § 3 lg-t 2 ja § 55 lg-t 1. Kehtestatud detailplaneering ja selle alusel rajatav tuulepark kahjustaks oluliselt taara- ja maausuliste usuliste toimingute läbiviimist.
3. Tartu Halduskohtu 18. oktoobri 2006. a otsusega haldusasjas nr 3-06-15880 rahuldati kaebus ning tühistati Kunda Linnavolikogu 5. juuli 2006. a otsus nr 21. Kohtuotsuse põhjendused olid järgmised.
1. Planeerimisseaduse (PlanS § 26 lg 1) alusel on kaebajal kaebeõigus.
2. Haldusmenetluse efektiivsuse põhimõte ei saa õigustada täielikku loobumist motiveerimisest, nagu see on toimunud käesoleval juhul. Otsuses nr 21 ei ole esitatud motivatsiooni ega põhimotiive, miks linnavolikogu otsustas kehtestada Hiiemäe tuulepargi piirkonna detailplaneeringu. Otsuses ei ole ka korrektset ja täpset viidet otsuse aluseks olevale dokumentatsioonile ning otsuses pole selgitatud, kus ja kuidas on võimalik dokumentidega tutvuda.
3. Keskkonnamõju strateegilise hindamise aruandes ei ole käsitletud Hiiemäe maaüksusest väljapoole jäävate alade sobilikkust tuulepargi rajamiseks. See tähendab, et tuulegeneraatorite püstitamiseks võib Kunda linnas ja selle lähiümbruses leiduda alternatiivseid kultuurilooliselt või keskkonnakaitseliselt sobivamaid asukohti.
4. Vaidlustatud otsuses on märkimata neli tingimust, mis tulenesid Muinsuskaitseameti 2. detsembri 2005. a otsusest. Nimetatud otsusega oli kooskõlastatud Hiiemäe tuulepargi piirkonna detailplaneering tingimuslikult. Tingimusteks oli, et pinnasetööd on lubatud vaid Muinsuskaitseametiga eelnevalt kooskõlastatud arheoloogilise järelevalve all; enne ehitustööde algust tuleb kaardistada võimalikud säilinud muistsete põldude jäänused ning muud arheoloogilist või pärimusmaastiku väärtust omavad elemendid; viiakse läbi uuringute käigus avastatud II kivikalme säilinud osa päästekaevamised, vältimaks edasist erosiooniohtu; tuulepargi ehituse käigus rajatakse juurdepääsuteed (jalgrajad) Hiiemäele ning seal asuvatele kalmetele, varustatakse infostendidega ning võimaluse korral rekonstrueeritakse või eksponeeritakse säilinud kalmeehitised. Linnavolikogul oli võimalik tingimuslikult kooskõlastatud Hiiemäe tuulepargi piirkonna detailplaneering kehtestada vaid neid nelja tingimust arvestades. Ka Lääne-Viru maavanem oli heaks kiitnud detailplaneeringu vaid tingimusel, et tuulepargi rajamisel rakendatakse Muinsuskaitsemeti poolt nõutud meetmeid. Samuti on vaidlustatud otsuses märkimata Lääne-Virumaa Keskkonnateenistuse 28. juuni 2006. a korralduses, millega kiideti heaks detailplaneeringu keskkonnamõju strateegilise hindamise aruanne, esitatud kolm keskkonnamõju seiremeedet. Korraldusega nähti ette, et kõik pinnase- ja kaevetööd tuleb läbi viia arheoloogilise järelevalve osalusel; ehitusjärgselt tuleb vähemalt kolme aasta jooksul määrata muutused nahkhiirte populatsioonis ning loendada tuulikute mõjualas hukkunud nahkhiired ja linnud; ehitusjärgselt tuleb mõõta tuulikute põhjustatud müra erinevatel tuulekiirustel.
4. Kunda Linnavolikogu ning kolmas isik OÜ Oceanside esitasid apellatsioonkaebused, milles palusid tühistada halduskohtu otsus ja teha uus otsus, millega jätta Härjapea Taarausuliste ja Maausuliste Koja kaebus rahuldamata.
5. Tartu Ringkonnakohtu 20. veebruari 2007. a otsusega tühistati Tartu Halduskohtu otsus ja tehti asjas uus otsus, millega jäeti Härjapea Taarausuliste ja Maausuliste Koja kaebus rahuldamata. Ringkonnakohtu otsuse põhjendused olid järgmised.
1. Halduskohus ei ole tuvastanud, et planeeringu kehtestamine oleks rikkunud kaebaja õigusi või piiranud tema vabadusi. Kaebaja ei ole tõendanud, et taara- ja maausulised käesoleval ajal viivad läbi detailplaneeringu alal usutalitusi ning tuulepargi rajamine takistab usutalituste läbiviimist ja piirab sellega nende usuvabadust. Seega ei ole otsusega rikutud kaebaja õigusi või piiratud tema vabadusi.
2. Samuti on vaidlustatud otsust seadusevastasuse motiivil. Ebaõige on halduskohtu seisukoht, et otsus on õigusvastane, kuna selles puuduvad motiivid ja ei ole ka viidet motiive sisaldavatele dokumentidele. Riigikohus on oma 17. mai 2005. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-16-05 asunud seisukohale, et "HMS §-is 56 sätestatud haldusakti põhjendamise nõude üheks eesmärgiks on tagada akti kontrollitavus. Käesoleval juhul on detailplaneeringu kehtestamise otsuse põhjendused tuletatavad haldusaktile lisatud dokumentidest. Halduskolleegium möönab, et ulatuslikemate aktide, s. h detailplaneeringute kehtestamise otsuste korral on põhjendatud nõuda põhimotiivide esitamist ka otsuses endas. Samas ei too motiveeringu haldusaktis esitamise ebapiisavus vältimatu järelmina kaasa haldusakti tühistamist." Ka käesoleval juhul on vaidlustatud haldusakti põhjendused tuletatavad haldusaktile lisatud dokumentidest. Planeerimismenetluse käigus on vormistatud mahukas detailplaneeringu dokumentatsioon ja see kuulub planeeringu kehtestamise otsuse juurde. Detailplaneeringu kehtestamise põhjendust ja vajadust ei ole antud juhul esitatud mitte otsuses, vaid teises menetlusosalistele kättesaadavas dokumendis, milleks on detailplaneeringu dokumentatsioon, millele on haldusaktis viidatud ja mille koosseisu kuulub ka mahukas seletuskiri. Lisaks sellele on Kunda Linnavolikogu 5. juuli 2006. a otsusel nr 21 ka seletuskiri, mis on kättesaadav Kunda linna veebilehelt ja oli ka kaebajale kättesaadav.
3. Detailplaneeringu dokumentides on esitatud selgitusi seatud eesmärgi suhtes, samuti on põhjendatud detailplaneeringu dokumentides ja vaidlustatud otsuse seletuskirjas, miks on haldusakt kohane, vajalik ja proportsionaalne. Detailplaneeringu materjalidest ning otsuse nr 21 seletuskirjast ilmneb, et detailplaneeringu eesmärk on 49,23 ha suurusele maa-alale püstitada kolm tuulegeneraatorit ning rajada teede- ja elektrivõrk. Samuti nähtub, et detailplaneeringu lahenduse osas on läbi viidud keskkonnamõju strateegiline hindamine, mille käigus läbiviidud uuringute tulemusel on leitud, et kavandatav tegevus ei too kaasa piiriülest keskkonnamõju. Detailplaneeringu on heaks kiitnud nii Muinsuskaitseamet kui Lääne-Virumaa Keskkonnateenistus. Detailplaneeringu dokumentidest nähtuvalt ei ole kohalikud elanikud esitanud vastuväiteid detailplaneeringu lahenduse suhtes ning detailplaneeringu maa-alaga piirnevad naaberkinnistu omanikud ei ole samuti olnud vastu detailplaneeringu kehtestamisele. Nähtuvalt detailplaneeringu dokumentidest on linnavolikogu otsuse nr 21 vastuvõtmisel analüüsitud ka alternatiivsete asukohtade võimalikkust tuulepargi rajamisel ning leitud, et Hiiemägi kui kõrgemal asuv paik on asukohaks sobivaim. Lisaks sellele oli asukoha valikul määravaks ka see, et kohalik omavalitsus on huvitatud Hiiemäe korrastamisest. Lähtudes eeltoodust, on linnavolikogu vaidlustatud otsuse vastuvõtmise motiivid selgelt tuletatavad nii detailplaneeringu materjalidest kui otsuse seletuskirjast ning puudub alus tühistada linnavolikogu vaidlustatud otsus otsuses endas põhjenduste puudumise tõttu.
4. Ebaõige on halduskohtu seisukoht, et linnavolikogu otsuses detailplaneeringu kehtestamise kohta oleks pidanud olema märgitud kavandatava tuulepargi rajamisega kaasnevad keskkonnamõju seiremeetmed ning Muinsuskaitseameti 2. detsembri 2005. a kirjas toodud tingimused. Lääne-Virumaa Keskkonnateenistuse korraldus ning Muinsuskaitseameti kooskõlastus on detailplaneeringu üheks osaks ning vastavad haldusaktid kuuluvad kohustatud isiku poolt täitmisele sõltumata sellest, kas detailplaneeringu kehtestamise otsuses on vastavad asjaolud veel kord märgitud või mitte.
5. Antud juhul on linnavolikogu põhjendanud oma otsuse nr 21 seletuskirjas, miks ei ole detailplaneeringu kehtestamisel arvestatud kõiki Härjapea Taarausuliste ja Maausuliste Koja seisukohti. OÜ Hendrikson & Ko koostatud Kunda linnas Hiiemäe maaüksusele kavandatava tuulepargi keskkonnamõju strateegilise hindamise kinnitatud programmist nähtub, et osaliselt on Härjapea Taarausuliste ja Maausuliste Koja seisukohtadega arvestatud.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
6. Härjapea Taarausuliste ja Maausuliste Koda esitas kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada Tartu Ringkonnakohtu otsus ja jätta jõusse Tartu Halduskohtu otsus. Kassatsioonkaebuses leitakse järgmist.
1. Hiiemäele tuulepargi rajamine piirab taara- ja maausuliste õigusi usutalituste läbiviimisel olulisel määral ning selle piiramine niisugusel kujul ei ole millegagi põhjendatud ning on vastuolus PS § 40 lg-ga 3. Kunda Hiiemägi on taara- ja maausuliste jaoks tähtis religioosne objekt, mille külastamist ei peagi tõendama, kuna see on üldteada fakt, et Hiiemägi on taara- ja maausu jaoks väga oluline pühapaik.
2. Detailplaneeringu kehtestamisel ei ole kohalik omavalitsus põhjendanud, miks tuleb eirata taara- ja maausuliste väiteid Kunda Hiiemäe kui usupaiga säilitamise osas. Ringkonnakohus ei ole sellele aspektile oma otsuses tähelepanu pööranud. PlanS § 26 lg 1 alusel haldusakti vaidlustades ei ole üldse oluline, kas kaebaja õigusi rikuti või mitte.
3. Kuna usuvabadus on Põhiseaduses sätestatud põhiõigus, võib seda vastavalt PS §-le 11 piirata vaid kooskõlas Põhiseadusega nii, et piirangud oleksid demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega moonutaks piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. Linnavolikogu oleks pidanud motiveerima detailplaneeringu kehtestamise otsuses, miks ta usuvabadust piiras ning miks selline piirang vajalik oli.
4. Detailplaneeringu kehtestamine peab olema põhjendatud. Ka isegi juhul, kui põhjendused haldusaktile on antud mingis muus dokumendis, peab olema viide neile.
5. Ringkonnakohtu poolt viidatud Riigikohtu lahendi seisukohta tuleb vaadata selle otsuse kui terviku kontekstis. Nimelt on Riigikohus vaadeldavas lahendis täiendavalt rõhutanud, et detailplaneeringute kehtestamise otsuse põhistustesse kuuluvate asjaolude ja motiivide ring sõltub alati konkreetse juhtumi eripärast ega ole õiguslikult ette määratud. Vaadeldavas kohtuasjas taotleti detailplaneeringu otsuse tühistamist vaid põhjusel, et otsusest ei nähtunud, miks oli kohalik omavalitsus oma varasemat seisukohta muutnud. Käesolevas asjas ei ole see seisukoht kohaldatav.
6. Ebaõige on ringkonnakohtu seisukoht, mille kohaselt Kunda Linnavolikogu on oma otsuses nr 21 põhjendanud, miks ei ole detailplaneeringu kehtestamisel arvestatud kassaatori seisukohtadega. Linnavolikogu otsuse seletuskirjas on üksnes mööndud, et vastuolud on püsima jäänud. Miks ei ole arvestatud kassaatori ettepanekutega viia planeeritud tuulikud mujale, nt paigutada tuulikud mujale Kunda linna territooriumile või mõne teise omavalitsuse territooriumile või vähendada paigaldatavate tuulikute arvu, seda ei ole vaidlustatud otsuses ega ka selle juurde kuuluvates dokumentides põhjendatud.
7. Piisavalt ei ole põhjendatud avaliku huvi olemasolu detailplaneeringu kehtestamise otsuse vastuvõtmiseks. Nii on kaalumata jäetud asjaolu, et Eestis puuduvad tuuleparkide poolt toodetava energiahulga salvestamiseks sobivad vahendid. Lisaks oleks Kunda Linnavolikogu otsuses pidanud olema märgitud Muinsuskaitseameti 2. detsembri 2005. a kirjas toodud tingimused.
8. Detailplaneeringu kehtestamise dokumentidest nähtuvalt ei olnud enne detailplaneeringu kehtestamist lõplikult lahendatud vaidlust selle üle, mida soovitakse detailplaneeringuga saavutada - kas toetada piirkonna üldiseid huvisid, sh Hiiemäe korrastamise ja ligipääsu võimaldamise näol rekreatiivseks tegevuseks ja muinsuskaitseväärtuste kvaliteetseks eksponeerimiseks, alternatiivenergeetika huvisid või säilitada Hiiemägi kui religioosne objekt, toetades sellesisuliste uskumustega inimeste huvisid ning kaudsemalt ja abstraktsemalt ka eestlaste rahvuslikke väärtusi. Kuni on jäänud lahenduseta küsimus, mida tuleks teha Hiiemäe kujundamiseks ning selle koha edasiseks arendamiseks, ei saa vaidlustatud otsust pidada proportsionaalseks.
7. Kunda Linnavolikogu kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele palutakse jätta kassatsioonkaebus rahuldamata ja Tartu Ringkonnakohtu otsus muutmata. Vastuse kohaselt ei kasutata Kunda Hiiemäge mistahes usutalituste läbiviimiseks ei kaebaja liikmete ega teiste isikute poolt, mis on üldteada asjaoluks. Seega on ringkonnakohus põhjendatult leidnud, et detailplaneeringu kehtestamine ei riku kaebaja õigusi. Kunda Hiiemägi asub maantee ja haavapuitmassitehase läheduses, mistõttu pole tegemist paigaga, mis asuks vaikses ja rahulikus kohas ja mida kasutatakse usutalituste täitmiseks. Detailplaneeringu ala kuulub Kunda linna omandisse. Kui Hiiemäel peaks olema täielikult välistatud ehitiste püstitamine ja inimtegevus, siis oleks tegemist äärmiselt ulatusliku omandiõiguse piiramisega. Otsuse nr 21 motiive ei ole esitatud otsuses, kuid vastavad motiivid sisalduvad otsuse ning detailplaneeringu seletuskirjas. Need dokumendid on olnud kättesaadavad ka kaebajale. Muinsuskaitseameti kooskõlastus oli detailplaneeringu üheks osaks ning vastav haldusakt kuulub kohustatud isiku poolt täitmisele sõltumata sellest, kas detailplaneeringu kehtestamise otsuses on vastavad asjaolud üle korratud või mitte.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
8. Haldusasja lahendamisel võtab Riigikohtu halduskolleegium kõigepealt seisukoha planeeringu kehtestamise otsuse motiveerituse suhtes (osa I), seejärel kaalutlusõiguse kasutamise osas (osa II) ning lahendab viimasena ülejäänud asjas tähtsust omavad küsimused (osa III).
I
9. Riigikohtu halduskolleegium ei nõustu ringkonnakohtuga, et vaidlustatud otsus on õiguspärane hoolimata sellest, et see on motiveerimata. HMS § 54 sätestab ühe haldusakti õiguspärasuse eeldusena selle, et haldusakt vastaks vorminõuetele. Üheks olulisemaks haldusakti vorminõudeks on haldusakti põhjendamine. HMS § 56 lg 1 kohaselt peab kirjalik haldusakt olema kirjalikult põhjendatud. Sama paragrahvi teise lõike kohaselt tuleb haldusakti põhjenduses märkida haldusakti andmise faktiline ja õiguslik alus. HMS § 56 lg 3 kohaselt tuleb kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti põhjenduses märkida kaalutlused, millest haldusorgan on haldusakti andmisel lähtunud.
Seega on haldusakti motiveerimine haldusakti õiguspärasuse oluline eeldus. Riigikohtu halduskolleegium on motiveerimise vajadust põhjendanud järgnevalt: "Kirjaliku motiveerimise eesmärk ei ole ainult tagantjärele otsuse kontrollimine, vaid ka haldusorgani enesekontrolli tagamine. Just kaalutlusotsuse tegemisel sunnib kirjaliku põhjendamise nõue haldusorganit otsuse positiivseid ja negatiivseid mõjusid ning tehtavat valikut põhjalikumalt läbi mõtlema. Viitamine menetluses kogutud teiste isikute koostatud dokumentidele ei võimalda ei menetlusosalistel ega kohtul üheselt aru saada, millised olid haldusakti andja kaalutlused, ega sunni haldusorganit kõiki poolt- ja vastuargumente läbi mõtlema." (14. oktoobri 2003. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-54-03).
10. Halduskolleegium on korduvalt rõhutanud põhjendamise suurt tähtsust planeeringute kui ulatusliku kaalutlusruumiga otsuste puhul. Kolleegiumi 10. oktoobri 2002. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-42-02 leiti, et planeerimisdiskretsiooni teostamisel peab kohalik omavalitsus piisavalt põhjendama, miks menetlusosaliste poolt esitatud argumente või tõendeid pole aktsepteeritud või piisavaks peetud. Haldusakti põhjendus peab kohut veenma, et haldusorgan on diskretsiooni teostades arvestanud kõiki olulisi asjaolusid ja huve ning et kaalumine on toimunud ratsionaalselt. 14. oktoobri 2003. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-54-03 on kolleegium selgitanud täpsemalt, kuidas tuleb rakendada HMS § 56 lg 1 teises lauses sätestatut, mille kohaselt võib haldusakti põhjenduse esitada ka menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud. Selles otsuses leidis kolleegium, et ka juhul, kui haldusakti motivatsioon esitatakse selle mahukuse tõttu mõnes teises dokumendis, peavad haldusaktis olema ära toodud vähemalt põhimotiivid. Samuti leiti, et kui tehakse viide mõnele teisele dokumendile, siis peab lõppkokkuvõttes olema arusaadav, milline selles dokumendis sisalduv informatsioon kujutab endast osa haldusakti põhjendusest.
11. Käesolevas haldusasjas leidis halduskohus, et Kunda Linnavolikogu vaidlustatud otsuses nr 21 puuduvad igasugused motiivid ning samuti ei ole otsuses ka viidet motivatsiooni sisaldavale dokumendile ning vaidlustatud otsus on seetõttu õigusvastane. Ringkonnakohus leidis aga, et "Detailplaneeringu kehtestamise põhjendust ja vajadust ei ole antud juhul esitatud mitte otsuses, vaid teises menetlusosalistele kättesaadavas dokumendis, milleks on detailplaneeringu dokumentatsioon, millele on haldusaktis viidatud ja mille koosseisu kuulub ka mahukas seletuskiri. Lisaks sellele on Kunda Linnavolikogu 05.07.2006 otsusel nr 21 ka seletuskiri, mis on kättesaadav Kunda linna veebilehelt."
Kolleegium jagab halduskohtu seisukohta, et vaidlustatud otsuses ei ole esitatud ei motiive ega viidet motiive sisaldavale dokumendile. Ringkonnakohus ei ole esitanud põhjendusi, miks ta on asunud seisukohale, et detailplaneeringu dokumentatsioonile on haldusaktis viidatud. Halduskohtu tl 11 olevast otsuse koopiast mingisugust viidet ei nähtu. Viiteks ei saa kindlasti pidada seda, et otsus nr 21 on pealkirjastatud kui "Hiiemäe tuulepargi piirkonna detailplaneeringu kehtestamine" ning otsuse p-ga 3 otsustati saata kehtestatud planeering maavanemale ja riigi maakatastri pidajale. Sellisest mõistekasutusest järeldub küll, et mingisugune planeering, st mahukam dokumentatsioon on samuti olemas, ent seda ei saa pidada viiteks HMS § 56 lg 1 teise lause mõttes. Korrektne viide peab sisaldama informatsiooni selle kohta, kus ja kuidas saab motiividega tutvuda ning olema mahukamale materjalile viitamise puhul ka piisavalt täpne, et isik mõistaks, milline osa dokumentidest kujutab endast haldusakti motivatsiooni.
12. Mis puutub otsuse nr 21 seletuskirja, siis halduskohtu tl 49-50 on tõepoolest pealkirja "Seletuskiri" kandev dokument. Ent nagu ringkonnakohus ise on tuvastanud, oli see seletuskiri kättesaadav Kunda linna kodulehelt internetis. Asja materjalidest ei nähtu ning ei ole ka tuvastatud, et see seletuskiri oleks tehtud menetlusosalistele teatavaks koos vaidlustatud otsuse endaga. Samuti ei olnud sellele seletuskirjale viidatud vaidlustatud haldusaktis. Kolleegiumi hinnangul ei saa haldusakti motiveeringuks pidada dokumenti, mida ei tehta teatavaks koos vaidlustatud haldusakti endaga, vaid mis pannakse üles haldusekandja kodulehele ilma, et sellele dokumendile oleks haldusaktis viidatud.
13. Samuti ei nõustu halduskolleegium ringkonnakohtu seisukohaga, et haldusakti põhjendused on antud juhul tuletatavad detailplaneeringu dokumentatsioonist ja seetõttu on vaidlustatud haldusakt õiguspärane. Ringkonnakohus on sealjuures viidanud Riigikohtu halduskolleegiumi 17. mai 2005. a otsusele haldusasjas nr 3-3-1-16-05, milles leiti, et "HMS §-s 56 sätestatud haldusakti põhjendamise nõude üheks eesmärgiks on tagada akti kontrollitavus. Käesoleval juhul on detailplaneeringu kehtestamise otsuse põhjendused tuletatavad haldusaktile lisatud dokumentidest. Halduskolleegium möönab, et ulatuslikemate aktide, sh detailplaneeringute kehtestamise otsuste korral on põhjendatud nõuda põhimotiivide esitamist ka otsuses endas. Samas ei too motiveeringu haldusaktis esitamise ebapiisavus vältimatu järelmina kaasa haldusakti tühistamist." Kolleegium märgib, et nimetatud seisukoht oli esitatud erandina üksnes selles haldusasjas ja nende faktiliste asjaolude kontekstis ning see ei kujutanud endast Riigikohtu praktika muutmist. Selles asjas oli tegemist varasemat otsust muutva otsuse vaidlustamisega, ning asjas ei nähtunud, et kaebajal oleks olnud usaldus varasema otsuse kehtimajäämise suhtes või et ta oleks vaidlustatud otsuse poolt muul moel puudutatud. Seega oli selles haldusasjas tegemist erandliku olukorraga ning seal esitatud seisukohta tuleb samuti mõista vaid selle lahendi kontekstis. Sellest lahendist ei saa teha järeldust, et haldusakti motiveerimata jätmine on alati õigustatav ning ei vii haldusakti tühistamiseni. Selline seisukoht viiks sisuliselt selleni, et HMS § 54 ja 56 regulatsioon, mis seab haldusakti õiguspärasuse eelduseks selle põhjendamise, oleks sisutu. Motiveerimise tähtsust ning selle vajalikkust haldusakti õiguspärasuse eeldusena on kolleegium rõhutanud nii viidatud lahendile eelnevates kui järgnevates kohtuasjades. Seega tähendab HMS § 56 vastaselt haldusakti motiveerimata jätmine üldjuhul alati selle haldusakti õigusvastasust ning on haldusakti tühistamise aluseks.
14. Kolleegium leiab, et eeltoodud põhjustel on vaidlustatud detailplaneeringu kehtestamise otsus motiveerimatuse tõttu õigusvastane.
II
15. Härjapea Taarausuliste ja Maausuliste Koja kassatsioonkaebuses leitakse, et detailplaneeringu kehtestamisel ei ole kohalik omavalitsus selgitanud, miks tuleb eirata taara- ja maausuliste väiteid Kunda Hiiemäe kui usupaiga säilitamise osas; miks piirati usuvabadust; miks ei ole arvestatud kaebaja ettepanekutega viia tuulikud mujale, nt paigutada tuulikud mujale Kunda linna territooriumile või mõne teise omavalitsuse territooriumile või vähendada paigaldatavate tuulikute arvu; kas tuulepargi rajamine on proportsionaalne; milline on detailplaneeringu kaugem eesmärk.
Ringkonnakohus on leidnud, et planeeringu materjalidest on detailplaneeringu kehtestamise motiivid järeldatavad - tuulepargi rajamine oleks rohelise energia tootmise näol keskkonnasõbralik ja säästlik; võimalik on tuulepargi rajamine koos muinsuskaitseobjektide säilitamise ja eksponeerimisega ning puhkeala heakorrastamisega; Hiiemägi kui kõrgemal asuv paik on tuulepargi asukohaks sobivaim, kohalik omavalitsus on huvitatud Hiiemäe korrastamisest.
Kolleegium leiab, et need motiivid võivad olla küll asjakohased detailplaneeringu kui terviku seisukohalt, ent ei ole piisavad, sest neis ei vastata eeltoodud Härjapea Taarausuliste ja Maausuliste Koja argumentidele ning planeerimismenetluses esitatud seisukohtadele. Detailplaneeringu menetlemisel ja kehtestamisel diskretsiooniõiguse kasutamine eeldab seda, et kaalumisele võetakse kõik menetluses esitatud asjassepuutuvad väited ja seisukohad. Kui menetlusosaliste poolt esitatud seisukohad jäetakse arvestamata, siis tuleb seda põhjendada.
16. Käesoleva asja materjalidest ei nähtu, et kohalik omavalitsus oleks detailplaneeringu menetluses kaebaja esitatud seisukohti kaalunud ning nende arvestamata jätmist põhjendanud. Taarausuliste ja Maausuliste Maavalla Koda on esitanud Kunda Linnavalitsusele oma vastuväited tuulepargi osas kirjalikult 5. augustil 2005 (selles korratakse 29. juuli 2005. a elektronkirjas toodud seisukohti). Pöördumises leiti, et tuulepargile tuleb otsida alternatiivseid asukohti (halduskohtu tl 35). 5. juunil 2006 esitati uus pöördumine, kus märgiti, et detailplaneeringu keskkonnamõju strateegilise hindamise aruanne on puudulik, seal ei ole käsitletud kavandatavate eesmärkide saavutamise alternatiive, samuti kavandatava tegevuse asukohaalternatiive, ning käsitletakse üksikasjalikult aruandes leiduvaid küsitavusi ja puudusi (tl 38-45). Sealjuures märgitakse kirjas, et Hiiemäe absoluutkõrgus ei ole lähikonna suurim; Hiiemäest kirdes ja idas on lavamaa kõrgem. Kirjas leitakse, et kavandatavat tegevust silmas pidades oleks otstarbekas esitada ülevaade ka lähikonna pinnavormidest ja absoluutkõrgustest, see looks vajaliku konteksti ja aitaks paremini hinnata kavandatava tegevuse otstarbekust detailplaneeringu alal. Samuti on menetluse käigus toimunud Taarausuliste ja Maausuliste Maavalla Koja, Kunda Linnavalitsuse ja OÜ Oceanside kohtumised 30. augustil 2005 ja 11. mail 2006. Planeeringu toimikus asuvatest kohtumiste protokollidest nähtuvalt esitas kaebajate esindaja neil kohtumistel ettepaneku viia kaks generaatorit väljapoole Hiiemäge eramaadele ja maa-ala kirdeosas paiknev generaator jätta Kunda linna munitsipaalmaale või siis laieneda tuulepargiga Viru-Nigula suunal olevale platoole.
Protokollidest järeldub, et neile ettepanekutele on vastanud üksnes OÜ Oceanside esindaja, kes on ettepanekud tagasi lükanud. Asja materjalidest ei nähtu, et kaebajate kirjalikele ettepanekutele või kohtumistel esitatud ettepanekutele oleks vastanud kohalik omavalitsus. Samuti ei nähtu, et Kunda linn oleks neid ettepanekuid kaalunud ja nende arvestamata jätmist põhjendanud. Üksnes Kunda linna kodulehel olnud detailplaneeringu kehtestamise otsuse seletuskirjas viidatakse osadele Taarausuliste ja Maausuliste Maavalla Koja ettepanekutele ning korratakse vastuväiteks OÜ Oceanside poolt kolmepoolsetel kohtumistel öeldut.
17. Kolleegiumi hinnangul näitavad need asjaolud seda, et Kunda linn ei ole tegelikkuses Taarausuliste ja Maausuliste Maavalla Koja poolt esitatud ettepanekuid ning muid asjas tähtsust omavaid aspekte piisava põhjalikkusega kaalunud. Ühele menetlusveale - tuulepargiks sobivate muude asukohtade kaalumata jätmisele - on viidanud ka Lääne Virumaa Keskkonnateenistus oma 28. juuni 2006. a korralduses. Kaalutlusõiguse teostamata jätmine võis antud juhul viia ebaõigele lahendusele ning seega ka vaidlustatud otsuse sisulise õigusvastasuseni.
III
18. Riigikohtu halduskolleegium peab oluliseks puuduseks ka seda, et detailplaneeringu kehtestamise otsuses ei ole esitatud Muinsuskaitseameti ja Lääne-Virumaa Keskkonnateenistuse tingimusi detailplaneeringu kooskõlastamisel ja keskkonnamõju strateegilise hindamise aruande heakskiitmisel. Muinsuskaitseameti 2. detsembri 2005. a otsusega kooskõlastati detailplaneering järgmistel tingimustel: pinnasetööd on lubatud vaid Muinsuskaitseametiga eelnevalt kooskõlastatud arheoloogilise järelevalve all; enne ehitustööde algust tuleb kaardistada võimalikud säilinud muistsete põldude jäänused ning muud arheoloogilist või pärimusmaastiku väärtust omavad elemendid; viiakse läbi uuringute käigus avastatud II kivikalme säilinud osa päästekaevamised, vältimaks edasist erosiooniohtu; tuulepargi ehituse käigus rajatakse juurdepääsuteed (jalgrajad) Hiiemäele ning seal asuvatele kalmetele, varustatakse infostendidega ning võimaluse korral rekonstrueeritakse või eksponeeritakse säilinud kalmeehitised. Lääne-Virumaa Keskkonnateenistuse 28. juuni 2006. a korralduses, millega kiideti heaks detailplaneeringu keskkonnamõju strateegilise hindamise aruanne, nähti ette, et kõik pinnase- ja kaevetööd tuleb läbi viia arheoloogilise järelevalve osalusel; ehitusjärgselt tuleb vähemalt kolme aasta jooksul määrata muutused nahkhiirte populatsioonis ning loendada tuulikute mõjualas hukkunud nahkhiired ja linnud; ehitusjärgselt tuleb mõõta tuulikute põhjustatud müra erinevatel tuulekiirustel.
Lõppkokkuvõttes jääb ebaselgeks, kas eeltoodud tingimused on tuulepargi ehitaja jaoks kohustuslikud, kuigi seda võib eeldada. Samas on antud kontekstis võimalik ehitajale panna kohustusi vaid haldusaktiga. Kolleegium ei jaga ringkonnakohtu seisukohta, et detailplaneeringu kehtestamisega muutusid automaatselt kohustuslikuks ka eeltoodud riiklike haldusorganite poolt kooskõlastuses välja toodud tingimused. Detailplaneeringuga seotud toimikud on reeglina mahukad ning võivad sisaldada erinevaid dokumente. Kuna need kogutakse menetluse käigus ja neid esitavad erinevad isikud ja organid, võivad need olla oma sisult vastandlikud. HMS § 55 lg 1 kohaselt peab aga haldusakt olema selge ja üheselt mõistetav. Kolleegiumi hinnangul ei saa selgeks ja üheselt mõistetavaks regulatsiooniks pidada seda, mis ei ole sätestatud eraldi detailplaneeringu kehtestamise otsuses või väljendatud selgelt detailplaneeringu lõpptulemuseks olevas kaardis või tekstilises osas. Arusaam, nagu võiks detailplaneeringu kooskõlastamise tingimused olla välja toodud üksnes kooskõlastavate haldusorganite kirjades, võib põhjustada vaidlusi nende kohustuslikkuse ja täitmise üle ning tuua lõppkokkuvõttes kaasa pöördumatut kahju.
19. Kolleegium ei nõustu ka vastustaja seisukohaga, et nimetatud tingimused võidakse ette näha ehitusloas. Ehitusseaduse § 22 lg 1 kohaselt on ehitusluba kohaliku omavalitsuse nõusolek püstitada ehitusloale märgitud maaüksusele ehitis ja ehitise teenindamiseks vajalikke rajatisi, laiendada ehitusloale märgitud ehitist või selle osa, rekonstrueerida ehitusloale märgitud ehitist või selle osa ning lammutada ehitusloale märgitud ehitist või selle osa. Samuti annab ehitusluba õiguse ehitise tehnosüsteemide muutmiseks (§ 22 lg 2). Seega on ehitusloaga võimalik reguleerida üksnes otseselt ehitamisse puutuvaid küsimusi. Ehitusseaduse regulatsioon ei anna võimalust reguleerida ehitusloaga selliseid küsimusi, mis tulenevad Muinsuskaitseameti ja Lääne-Virumaa Keskkonnateenistuse eeltoodud kooskõlastuste tingimustest.
20. Käesoleval juhul on Muinsuskaitseameti ja Lääne-Virumaa Keskkonnateenistuse tingimustest kajastatud detailplaneeringu lõppkaardil vaid Muinsuskaitseameti nõue jalgradade rajamiseks. Muid tingimusi selgelt ja üheselt mõistetavalt sätestatud ei ole. Seetõttu peab kolleegium detailplaneeringu kehtestamise otsust õigusvastaseks ka sel põhjusel.
21. Kolleegium on seisukohal, et asjas ei oma tähtsust ringkonnakohtu käsitlus sellest, kas taara- ja maausulised käesoleval ajal viivad detailplaneeringu alal läbi usutalitusi või mitte. PlanS § 26 lg 1 annab kaebeõiguse igaühele ning ei nõua sealjuures kaebaja õiguste rikkumist. Seega on kaebeõigus ka taara- ja maausuliste ühendusel ning nende õiguste rikkumine ei vaja tuvastamist.
22. Härjapea Taarausuliste ja Maausuliste Koja kassatsioonkaebus kuulub eeltoodud põhjendustel rahuldamisele. Tartu Ringkonnakohtu 20. veebruari 2007. a otsus tühistatakse. Riigikohus jätab jõusse Tartu Halduskohtu 18. oktoobri 2006. a otsuse, täiendades otsuse motiive käesoleva otsuse motiividega.
Kassaator on esitanud taotluse menetluskulude väljamõistmiseks. Halduskohtu otsusega mõisteti kassaatorile menetluskulud välja. Kassatsioonkaebusega koos kuludokumente esitatud ei ole. Ringkonnakohtus oli kassaator esitanud taotluse õigusabi eest 7670 krooni väljamõistmiseks koos kuludokumentidega. See taotlus kuulub rahuldamisele.
Tõnu Anton, Jüri Põld, Harri Salmann